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地方公安机关拘留去北京上访的人涉嫌违法
地方公安机关拘留去北京上访的人涉嫌违法 北京上访,地方拘留”案件中的违法行政行为分析 现实生活中,相当一部分中国人在权利遭受侵害的时候“信访不信法”,可能更多的基于国人对中国的法律是党领导下制定的这一个基本常识和认知,更愿意选择相信党和政府,愿意找法律的制定者表达诉求,而不愿意去找法律的执行者解决问题。但,信访中所遭遇到的具体事情,往往需要应用实体法律来解决,例如:“北京上访,地方拘留。” 在《劳动教养管理条例》尚未被废止前,地方政府对于长期到北京上访的“老上访户”采取的是劳动教养的方式进行管制,《劳动教养管理条例》被废止后,地方政府采取了行政拘留+刑事拘留的方式对“老上访户”进行管制。通过近几年对一些“北京上访,地方拘留”案件的分析和法律适用的梳理,笔者认为:地方公安机关在办理此类案件中,存在滥用职权的违法行政行为,具体行政行为存在违法。 下面,我举一二个案例来剖析这种违法行政行为对国家法律的破坏。 江苏无锡居民陆某,因房屋被拆迁部门暴力摧毁,经向江苏、无锡地方政府投诉无果后,多次到北京信访部门举报地方政府工作人员滥用职权,毁坏公民私有财产的事实,多次被处以劳动教养。劳教废除后,无锡警方又以陆某在敏感时期,多次到北京中南海周边地区“非正常上访”,被北京警方“训诫”为由,对陆某作出行政拘留处罚。陆某不服,提起行政复议,被复议决定维持行政拘留处罚决定;不服,提起行政诉讼,请求撤销行政拘留处罚决定,两级法院均判决驳回诉讼请求,维持无锡警方作出的行政拘留处罚决定。陆某不服,提起申诉,案件正在审理中。 第二个案例:河南省永城市卧龙镇的谢超在2013年给村里为了土地纠纷捏个罪名被判了三年半出来不服判决,原土地也没有得到解决新的土地又被强行占领一块,2017年继续省信访局维权,又被当地卧龙派出所拉回来问题没人问在次捏个罪名又关起来,据了解谢超在看守所也不见亲人也不愿出来只要公平判决案件正在审理中。 一、“非正常上访”并非等同于“非法” “信访”是《宪法》第四十一条赋予公民对行政机关及其工作人员的批评建议权,该项宪法权利受《信访条例》的保护。现行法律法规并未对“正常上访”和“非正常上访”进行一个明确的法律界定,且对于“非正常上访”并没有相关的法律处罚规定。在信访过程中,只有违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为,才依据《信访条例》第四十七条规定作出相应的处理;因此,“非正常上访”并不能等同于“违法”,要确认“非法”就应当明确行为人实施的具体行为属于法律禁止的行为。因此,复议机关和两级法院只有在对陆某存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定,应受治安管理处罚的行为事实查明的基础上才能作出裁判。 二、《训诫书》不能证明存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》的行为客观存在 “训诫”既不属于《行政处罚法》第八条规定的八类行政处罚之一,也不属于《治安管理处罚法》第十条规定的四类治安管理处罚之一;因此,北京警方作出的《训诫书》,并不能证明行为人存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》规定,应受治安管理处罚的违法行为。 结合本案而言,①无锡警方认定陆某存在扰乱公共场所秩序的证据,只有北京警方出具的一份《训诫书》,但该《训诫书》并未具体明确陆某在何时、何地,实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为的事实;②无锡警方也未提供其他证据证明:北京警方依法认定陆某存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定,应当受治安管理处罚的非法信访行为;③无锡警方也未提供其他证据证明:北京警方对陆某有劝阻、批评和教育的行为;④无锡警方也未提供其他证据证明:北京警方已认定陆某的行为构成违反治安管理规定,应受治安管理处罚;⑤无锡警方也未提供其他证据证明:北京警方对陆某构成违反治安管理行为依法采取必要的现场处置措施,给予治安管理处罚的事实;复议机关和两级法院对陆某是否存在违反《治安管理处罚法》第二十三条规定,应受治安管理处罚的行为事实并未查明。 三、地方公安机关对发生在北京的违法行为,依法不享有行政(治安管理)处罚权 《治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权的规定,根据《治安管理处罚法》第三条规定,“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”根据《行政处罚法》第二十条规定,“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。” 根据《信访条例》第四十七条第二款规定“……构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚……。”《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条都明确规定了行政(治安)处罚管辖权。因此,查明并确认违法行为发生地,对确认行政机关依法行使治安管理行政管辖权有重要的法律意义,并对最终确认行政机关是否行政违法有重要的法律意义。 结合本案而言,陆某在北京的违法行为不应当由无锡警方管辖,无锡警方根本没有证据证明,北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交无锡警方处置的《移交函》;无锡警方在没有北京警方案件移交的情况下,对陆某在其行政管辖权以外的行为行使行政权力,属于超越职权管辖范围的违法行政行为;即使无锡警方有北京警方的《移交函》,也不符合《行政处罚法》第二十条的规定,根据《立法法》的相关规定,《公安机关办理行政案件程序规定》既不是法律,也不是行政法规,而只是公安部部门规章,不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据。 四、《行政处罚法》不是作出“治安管理处罚决定”的法律依据 根据《立法法》第九十二条关于“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”遵循《立法法》确立的“特别规定优于一般规定,新规定优于旧规定”的司法原则,结合本案而言,《治安管理处罚法》、《行政处罚法》均是同一个部门制定的法律,《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定,《行政处罚法》属于一般规定和旧规定,应当优先适用《治安管理处罚法》。 根据《治安管理处罚法》第三条规定,“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条对治安管理处罚的程序有明确的规定。结合本案而言,无锡警方依据《治安管理处罚法》认定陆某的行为构成违反治安管理法律规定,应受治安管理处罚,但在《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条明确规定治安管理处罚程序的情况下,适用《行政处罚法》的处罚程序,不是依法作出和送达《治安管理处罚决定书》,而是作出和送达《行政处罚决定书》,显然,无锡警方的治安管理处罚程序违法,适用法律错误。 综上,在“北京上访,地方拘留”案件中,地方公安机关对行为人在北京的信访行为,依法不享有行政(治安)处罚管辖权,其无权就行为人在北京的行为作出治安管理处罚决定;地方公安机关要取得对行为人在北京的信访行为的行政(治安)处罚管辖权,应当依法定程序办理(由北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交地方公安机关处置的《移送函》);北京警方制作的《训诫书》既不是行政处罚,也不能证明行为人存在违反《治安管理处罚法》规定的行为;“非正常上访”并不等同于“非法”,要确认“非法”就必须明确行为人实施的具体行为,属于法律禁止的行为,“非正常上访”不属于《治安管理处罚法》所要制裁的行为;在《治安管理处罚法》明确规定了治安管理处罚程序的情况下,《行政处罚法》的行政处罚程序规定,不是作出治安管理处罚决定的法律依据;地方公安机关对公民到北京信访的行为作出治安管理处罚的行为,属于滥用职权的违法行政行为,应当予以纠正,依法保障《宪法》赋予公民行使对国家机关及其工作人员的批评建议权,依法制止地方公安机关曲解法律,滥用职权,对信访人实施打击报复的违法行为,保障公民的人身权利不受违法行政行为的侵犯。  不能把上访人员当维稳对象! 国家信访局副局长张恩玺说,不能简单把信访与维稳等同起来,更不能把上访人员当作“维稳对象”,这是与法规规定相悖的。 关于信访和维稳的关系,张恩玺表示,信访工作通常讲三句话,第一句叫“切实维护合法权益”,这是第一位的任务,是信访工作的核心;第二句叫“及时反映社情民意”,这是信访工作发挥参谋助手作用的体现;第三句叫“着力促进社会和谐”,通过解决信访矛盾和问题,增加社会和谐因素。  张恩玺认为,“信访”与“维稳”是既有联系又有区别的。从工作理念上看,信访的实质是维护权利,这是维护稳定的基础,而维稳的实质是通过维护社会稳定来达到维护权利的目的。从这个意义上讲,两者具有一致性。 张恩玺强调,从工作方法上看,信访工作主要是通过倾听群众呼声,来了解群众疾苦、解决群众困难,这一点与“维稳”是有区别的。不能简单把信访与维稳等同起来,更不能把上访人员当作“维稳对象”,这是与法规规定相悖的。 截访就是违法,司法机关必须严惩不贷! 我们知道,作为一个13亿人口的大国,特别是处于社会转型期的今天,各种矛盾的出现是十分正常的,一些矛盾在当地难以得到处理,向上一级反映也是合法的渠道,可我们的一些地方官员在错误的政绩观指导下,未能很好地解决群众的问题而引发群众与政府间的矛盾,却又不愿意将本地的问题暴露出去,就一味地采取“截访”、“控访”措施,甚至威胁上访者,从而激化上访者和政府间的矛盾。换句话说,“截访”、“控访”的力度越大,说明地方政府的心里就越是有鬼。 出现“截访”问题,也证明了当前群众上访的渠道极不顺畅,群众的一些问题难以解决并且没有说话的地方。据说北京有个著名的上访村,媒体还曾对此进行过报道,租住在该村的全国各地上访者不在少数,有的已经在那里住了十几个年头,虽然这里环境恶劣,但生活费用低廉,上访者普遍过着赤贫的生活。可以肯定,这些长期上访者中,绝大多数都是有冤情的,否则谁会去受那个罪?可在地方政府普遍“截访”、“控访”的情况下,还有如此之多的人长期住在北京上访村等待有关信访部门接待,说明这些部门的信访接待机制还存在着较多的漏洞,没有真正达到关心群众疾苦、帮助百姓排忧解难的目标。  目前人民群众有冤上告到国家信访局,都是转回当地查处,致使乡村官员乡匪村霸有恃无恐地欺压百姓。有些地方官员说道,你别说告到北京,你告到联合国去我也不怕,最后还得转回来当地查处。信访,应该是群众和政府沟通的一座桥梁,是化解社会矛盾的一件利器。“截访”则正好与国家设立信访机构的初衷格格不入,建议国家司法机关对“截访”者给予限制。地方政府对上访者“截访”不但花费巨大,还造成了矛盾的积累,堵塞民意通道。只要能以“权为民所用”的真情认真去工作,不是“截”而是“护”,不是“堵”而是“疏”,就没有解决不了的问题。 建议政法机关主动全面清理冤案 中共十八大以来,决策层要求加强司法人权保障,纠正冤错案件,最高司法机关陆续出台文件,强调贯彻“疑罪从无”司法理念。五年来,冤案平反的实际效果备受各界关注。中国政法大学终身教授陈光中分析,冤案是原本无罪者被判有罪的案件,实践中量刑畸轻畸重不太公正的案件在一定程度上可以说是错案,但不是冤案。以此为前提,他认为,“十八大以来,我们赢得了冤案平反比较有利的时机。” 今年全国“两会”前夕,最高法院发布《中国法院的司法改革(2013—2016)》白皮书,称2013年至2016年,各级法院通过审判监督程序纠正聂树斌案、呼格吉勒图案、张氏叔侄案等重大刑事冤假错案34起,共依法宣告3718名被告人无罪,保障无罪者不受追究。 但在陈光中看来,目前冤案平反的数量不是很多。“平反的冤案比过去有明显增加,我们要肯定这个成绩,但又不能很乐观。” 他给出两点理由。一方面,据他了解,目前要求平反的疑似冤案不在少数,而司法机关还没有采取积极措施有利加以解决,而且诸如念斌案、缪新华案等冤案平反往往需要司法机关、律师以及社会力量付出艰苦的努力。  陈光中建议,今后平反冤案应采取更加坚决的措施。比如,应当主动、全面地清理那些在监狱服刑者申诉不止的案件,特别是当年作出留有余地判决、疑案从轻处理的案件。 另一方面,平反陈年冤案的同时,是不是有新的冤案产生?陈光中认为,法律界要有忧虑意识。“实际上我这几年已经意识到这个问题。现在有可能发生新的冤案的重点在反腐败这一块。” 中共十八大以来,反腐败成绩显著。陈光中提醒,肯定成绩的同时要坚持辩证思维,比如,办理职务犯罪案件过程中,“打老虎”案件冤的可能性极小,但有的“拍苍蝇”案件办得比较粗糙,存在庭审时行贿证人不出庭或者出庭后公开翻供等问题。“现在我有些担忧。反腐败的成绩并不能掩盖冤案方面的瑕疵或者说不足。”结合当前正在进行的监察体制改革,陈光中提醒立法及实践应积极回应现实问题,重点防范可能产生冤案的风险。  针对如何防范冤假错案的问题,陈光中提出三点建议:贯彻非法证据排除规则、增强律师有效辩护、坚持疑罪从无理念。“我觉得应该进一步强调律师有效辩护。相当多平反的案件中都有律师在发挥作用,但律师参与总得来讲明显不够,所以我觉得律师有效辩护以及法律援助都应该加强,要给律师创造更好的条件。”他说。 疑罪从无是指证据不足,不能认定被告人有罪的,应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。这一法治发达国家通用的刑事司法理念1996年写入中国《刑事诉讼法》,2012年再次修法时得以沿用。作为新中国刑事诉讼法学开拓者和奠基者,陈光中观察,20年多来,该原则在实践中遇到很多困难,最关键的是有的司法人员将疑罪从无异化成疑罪从轻,造成诸如聂树斌案等错案。  陈光中分析,疑罪从无本身冒着放纵犯罪的风险,但在当前法治环境下,司法机关还是要下决心贯彻疑罪从无原则。他有用“100-1=0”的道理来阐述这一问题:“也就是说法官办了100个案件,99个对了,但有一个冤枉了无辜,那么之前99个案件的功劳就是零,放纵了10个坏人污染的是流水,但如果冤枉一个人,污染的是水源。污染水源,留下的水全是污水。”陈光中表示,冤案对司法公信力的危害极大,实务部门应该从人权保障角度出发,下决心平反冤错案件,而不是受制于被害人、真凶等因素。 中国的刑事申诉不受次数、时间限制,有论者提出,应完善刑事申诉制度,“申诉不能没完没了”。陈光中研究世界范围内法治发达国家的做法后提醒,对申诉的限制不应包括无罪变有罪的冤案,任何民主法治国家,凡是冤案的申诉都不受时间、次数等限制。 除夕之夜,本是中国人年终阖家团圆的喜庆日子。2017农历年终除夕之夜,陕西汉中南郑区新集镇三门村发生了骇人听闻的故杀案。一夜之间,在自媒体热潮下网络文章犹如鹅毛般的雪花降落在神州大地,给这个2017年终的最后一夜,增添了人间一丝悲凉和凄惨。在接下来的中国人三天大年里,关于案件的阐释追溯到22年前的一件案件里。因此,张扣扣一时标榜成为:“报名参军是为忠,为母报仇是为孝,不杀无辜是为仁,投案自首是为义”为母复仇的大孝子,血性英雄。似乎,人们一时沉迷在武装剧情中侠客那种复仇情怀中,对张扣扣手刃王家三口大有拍手称快的反响。在这场故意杀人案中,却忘了国法犹在,岂容他人随意动用暴力、随意剥夺公民生命?唯恐,社会秩序的混乱和无章。 张扣扣案中,张扣扣手刃王家三口活生生的生命,似乎事出有因,案件追溯到22年前张扣扣母亲和王家在一场纠纷中意外去世。当22年前的这件案子,再度引起人们的关注和挖掘时,开始让人们质疑当年的司法判决是否存在公正性。也许,张扣扣心里对于张母在纠纷中去世一直对王家怀恨在心。本来,身为人子对于先母在打斗中去世心有不甘乃人之长情,实为孝道之举。然而,当年法律所作出的生效裁判判决对此案件已经作出了定性,王家对此也受到了法律的制裁。 时隔22年后,张扣扣选择在除夕之夜祭祖回来后手刃仇家,以极端的方式终结了王家一家三口的生命。案件源于乡民的邻里纠纷,埋藏的引火线导致事态的扩大化成为社会热点案件。人们关注本案,实际是本案中一方面本身所折射的传统司法伦理,再次在现实生活中被催化而以致于浮现在人们的脑海中,另一方面是乡村法治秩序的失衡。  一、法治社会中国人所误读的忠孝司法伦理,在现代法治社会更加强调依法治国 传统中国以“忠孝”立国,“忠孝”成为立代君主开疆拓土治国理天下的纲领条文,为君分忧是为忠;父母之仇不共戴天视为孝。而不论这种“君主”是为明主还是昏君,这种父母之仇是否是道义之所公允,还是法律之所保护的“法益”之“仇”(合法的利益受到了不当的侵害)。当现代社会秩序的构建中,个人私仇已经上升到国家法律所调控的范围之内,私力救济和同态复仇的时代早已一去不复返。今天,人们一方面本着人性“伪孝”的一面,为采取极端方式复仇的行为点赞或拍手称快,另一方面却忽视了国法的存在。或者,在某种程度上内心是对法律产生质疑和抵触。而,这些恰恰是法律职业共同体(法官、检察官、律师、公证员、法学专家/学者/教授/知识分子)对公权力机关,在立法、执法、司法、守法以及普通民众守法、信法、懂法、用法、服法一系列过程中应当深入思考的社会问题。 在现代社会中,对于传统司法伦理,当强调“以和为贵”却往往被人们所遗忘。在传统中国中,司法伦理长期以儒家文化为核心,外儒内法一度被重用,统治者的“明德慎刑”“德主刑辅”在今天少杀慎杀的司法政策和提议中有所体现,而“以和为贵”更是当前构建和谐社会所急需的司法理念。在依法治国大的司法环境和时代背景下,传统司法伦理中我们应该继承精华部分,而对于不符合时代和社会发展趋势的部分当以摒弃和否认。  二、现代乡村法治(制)秩序失衡,导致邻里纠纷引发的血案和命案,最终酝酿成人间悲剧。张扣扣案,成为生活中活生生的案例 张扣扣案的另一点,是人们对于丛林法则的思考。而丛林法则,体现人性的另外一面,即动物性以及狰狞面目。在强调物竞天择,适者生存,优胜劣汰,弱肉强食的一般生存规律。面对人类社会发展中的两大属性:自然性,社会性。现代文明法治社会中,在公平的市场竞争环境中,优胜劣汰成为常用原则。对于,强者对于弱者的欺凌弱肉强食,既是中国传统道德观所不耻,更是同“恻隐之心,仁之端也;羞恶之心,义之端也;辞让之心,礼之端也;是非之心,智之端也”的儒家文化格格不入而备受诟病。同时,也为现代法治社会所严厉打击和惩罚。现实中,乡村社会秩序管理和建设,人们意识无形中有着“丛林法则”的身影。用私力、自我暴力救济去代替了国家公权力的公力救济,这是当前法治社会中面临的巨大挑战。既有,一方面普通民众法治意识不够所导致,另一方面又有执法之后民众不信法、服法、口服心不服造成一件件人间悲剧的发生。  三、在深层次上,中国向法治社会的转型时期,乡村社会既有传统人情因素的存在,又有市民社会中的法治萌芽在形成 在全面推进依法治国的过程中,乡村社会中的人情意识依然存在,这与我国几千年法制进程中“天理,国法,人情”三维一体法制观有着密切的联系。在乡村社会的法治环节中,在倡导依法治国的普法宣传和适用中,矛盾纠纷的解决调解是最快,也是纠纷自我修复效率最高的司法途径,以至于称之为“东方经验”被西方予以借鉴和运用。在传统中国,乡村邻里的纠纷往往由族中德高望重的长者(族长,乡绅)予以化解。当宗族组织被瓦解以后,申明亭成为文化遗产,乡村族中不再有长者,基层自治组织(民间组织)调解不到位,矛盾蓄集到一定程度犹如火山爆发而不可当,血腥场面不可避免引发刑事犯罪。乡村社会中在无法依靠传统基层调解力量去平衡纠纷,法律和道德强化的文化宣传显得更加迫切和急需。  四、乡村社会普通民众对司法裁判的认可,在很大程度上关系到乡村法治秩序的维护 张扣扣案件是典型的对于22年前司法裁判的不认可,而引发了今天采取极端方式走上复仇之路。对于一件尘封22年已经生效的司法裁判,所酿成的人间悲剧,到底是谁之错?民众无法去用个人的力量对抗国家公权力机关,以表达内心对国家司法裁判的不满,而以极端的方式报复社会残害他人,这种隐藏的危机有一天终会发生。因此,我们的司法裁判者手中持有国家司法权所赋予的“生杀予夺,自由限制”等权力,一旦作出生效裁判交付执行时,执行之后对于社会的安抚和管理工作是否有深入细致做下去,成为我们思考的重要问题。 今天看来,张扣扣案不仅仅是他个人的悲剧,王家的悲剧,更是社会的悲剧!对于,乡村法治社会秩序的管理和建设,这是一条艰辛的路,而在依法治国的大环境和时代里,相信这是一条通向光明的路,我们一直在路上,在思索,在走向远方!
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